Die Debatte um die Reform der Grundsteuer im 16. Landtag von Baden-Württemberg

Das vorliegende Papier dokumentiert insbesondere die Stellungnahmen der Landesregierung sowie der Koalitionsfraktionen im Zusammenhang mit der Grundsteuer im Laufe der 16. Legislaturperiode des Landtags von Baden-Württemberg (Stand: 16. November 2020). Ein besonderer Fokus liegt hierbei auf dem Entscheidungsprozess zur Einführung einer Landesgrundsteuer.

Hintergrund

Durch Beschluss des Bundesverfassungsgerichtes vom 10. April 2018 erklärte dieses die bisher gültige Form der Grundsteuer für grundgesetzwidrig. Im Wesentlichen verstieß es, etwa aufgrund veralteter Bemessungsgrundlagen, gegen den Gleichheitsgrundsatz. Das Bundesverfassungsgericht setzte dem Gesetzgeber eine Frist bis zum 31. Dezember 2019 um eine Regelung zur Neugestaltung der Grundsteuer zu beschließen. Mit der Änderung des Grundsteuergesetzes kam der Bund dieser Forderung nach, ließ es den Ländern jedoch offen, hier abweichende Regelungen zu treffen. Zum 4. November 2020 beschloss der Landtag von Baden-Württemberg, diese Möglichkeit zu nutzen und führte mit der Zustimmung zum Landesgrundsteuergesetz ein Bodenwertmodell ein.

Die Grundsteuer vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 2018

Neben allgemeinen Erwähnungen wurde die Reform der Grundsteuer spätestens mit Drucksache 16/1411 (https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/1000/16_1411_D.pdf), ausgegeben im März 2017, im Landtag thematisiert. Hintergrund war der Beschluss des Bundesrates vom 4. November 2016, den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bewertungsgesetzes sowie den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes in den Bundestag einzubringen. Hinsichtlich der Eckpunkte des Gesamtmodells, schreibt die Landesregierung u.a.:

Um den Anforderungen an eine gleichheitsgemäße Bewertung zu genügen, wurde ein Ansatz gewählt, der typisiert den Investitionsaufwand abbildet. Beim Grund und Boden geschieht dies auf Grundlage der Bodenrichtwerte, bei Gebäuden werden pauschalierte Herstellungskosten zur Wertermittlung herangezogen. Dazu wird die Gebäudefläche mit durchschnittlichen Herstellungskosten multipliziert und zur Berücksichtigung einer im Zeitablauf eintretenden Substanzeinbuße um einen Alterswertabschlag reduziert. Das neue Verfahren ist einfacher ausgestaltet und soll dadurch auch Neubewertungen in regelmäßigen Abständen ermöglichen.“

Hierbei sind zwei Aussagen hervorzuheben. Zunächst darf interpretiert werden, dass einer gleichheitsgemäßen Bewertung zu genügen, voraussetzt, dass eben nicht nur die Grundstücksfläche, sondern auch Gebäudefläche, Substanzeinbuße und ein Alterswertabschlag berücksichtigt werden müssten. Diese Haltung steht dem beschlossenen Gesetz vom 4. November 2020 widersprüchlich gegenüber.

Weiter widerspricht die Aussage, das neue Verfahren sei einfacher ausgestaltet und solle dadurch auch Neubewertungen in regelmäßigen Abständen ermöglichen, der aktuellen Haltung, dass derlei flächendeckende Neubewertungen nicht zu bewältigen seien.

Es bleibt also festzustellen, dass sich die Haltung der Landesregierung inzwischen massiv geändert hat. Es bleiben die Fragen offen, wann und aus welchen Gründen dies geschehen ist.

Bereits im Februar 2018 trat die Landesregierung im Rahmen der Drucksache 16/3420 (https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/3000/16_3420_D.pdf) der Befürchtung einer Erhöhung der Grundsteuer um ein Mehrfaches mit dem pauschalen Verweis auf eine angestrebte Auskommensneutralität und der Möglichkeit der Hebesatzanpassung durch die Gemeinden, entgegen.

Im März 2018 schreibt die Landesregierung sodann in Drucksache 16/3520 (https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/3000/16_3520_D.pdf) :

Vor der Entscheidung der Länder für das Gesamtmodell im Jahr 2014 standen verschiedene Modelle mit unterschiedlichsten Ansätzen zur Diskussion. Insbesondere wurden das Wertunabhängige Modell, das die Flächen von Grundstück und aufstehendem Gebäude ohne Wertbezug berücksichtigt, das Verkehrswertmodell, das den Verkehrswert von Grundstück und Gebäude realitätsgerecht abbildet sowie das Gebäudewertunabhängiges Kombinationsmodell mit wertorientierter Boden- und wertunabhängiger Gebäudekomponente vertreten. Daneben gibt es Überlegungen einer reinen Bodenwertsteuer, die eine Bewertung des Grundstücks unabhängig von der Bebauung vorsieht.“

Während die Überlegung eines reinen Bodenwertmodells bisher nicht erwähnt war, taucht dieses nun, wenn auch nur „daneben“ auf.

Im Mai 2018, noch kurz vor Veröffentlichung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts, beschäftigt sich die Landesregierung in Drucksache 16/3858 (https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/3000/16_3858_D.pdf) erneut mit verschiedenen Modellen, widmet sich – zuletzt – auch dem Bodenwertmodell und stellt dessen normativen, steuernden Charakter heraus.

Die Befürworterinnen und Befürworter dieses Modells sehen den Wert des Grundstücks wesentlich durch Erschließungs- und Infrastrukturleistungen der öffentlichen Hand geprägt, während der Wert des aufstehenden Gebäudes von der Investitionsentscheidung des Eigentümers bzw. der Eigentümerin abhängen würde. Die Bodenwertsteuer zielt durch eine Erhöhung der Grundsteuer für unbebaute Grundstücke auf eine effizientere Flächennutzung und erschwert Spekulationen mit unbebauten Grundstücken. Belastungsverschiebungen hinsichtlich bebauter Grundstücke sind bei diesem Modell ebenfalls unvermeidlich.“

Der Bezug auf „die Befürworterinnen und Befürworter“ legt den Schluss nahe, dass das Modell zu diesem Zeitpunkt zwar bekannt, aber noch nicht das präferierte Modell der Landesregierung war.

In Drucksache 16/4192 (https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/4000/16_4192_D.pdf) legt die Landesregierung dar, dass sie sich dafür einsetze, den Kommunen die Möglichkeit zum Beschluss von zonierten Hebesätzen innerhalb der Gemeinde, zu geben. Die begründet Sie mit der Option, so die Bebauung baureifer und brachliegender Grundstücke anzustoßen. Dieser Aspekt wurde später als mögliche Grundsteuer C aufgegriffen, was auch naheliegender erscheint. Denn mit zonierten Hebesätzen ist die Überlegung gemeint, verschiedene Stadtteile oder Gemeindegebiete mit verschiedenen Hebesätzen zu belasten. Mit der Frage, ob eine solche Zonierung verfassungsgemäß wäre, hat sich auch der wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages beschäftigt. Siehe hierzu

https://www.bundestag.de/resource/blob/553882/d1154eacad91ff72671a6c3b717e8962/WD-4-049-18-pdf-data.pdf

und

https://www.bundestag.de/resource/blob/579582/0e0fcc53c49f75cd0f88f1b70ca56620/WD-4-149-18-pdf-data.pdf

Dies hängt im Ergebnis im Wesentlichen von der konkreten Ausgestaltung des Gesetzes ab. So schreibt der Wissenschaftliche Dienst etwa:

Um dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Leistungsgerechtigkeit gerecht zu werden, müsste der Bundesgesetzgeber Kriterien für eine Hebesatzdifferenzierung innerhalb einer Kommune im Grundsteuergesetz benennen. Diese Differenzierungskriterien wären nur dann verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn sie auf die unterschiedliche Werthaltigkeit der Grundstücke abstellen. Die Kriterien für die Hebesätze müssten einer begründbaren Erwägung des Gesetzgebers folgen, die sodann folgerichtig im GrStG umgesetzt werden müsste. Damit würde der Gesetzgeber auch seiner Aufgabe gerecht, den Kommunen Voraussetzungen aufzuzeigen, wann unterschiedliche Hebesatzansätze durch sachliche Gründe gerechtfertigt sind und wann nicht.“ (https://www.bundestag.de/resource/blob/579582/0e0fcc53c49f75cd0f88f1b70ca56620/WD-4-149-18-pdf-data.pdf)

Im Dezember 2018 war eine Festlegung der Landesregierung auf ein Modell noch nicht zu erkennen. Es werde lediglich „eine aufkommensneutrale und verfassungsfeste Grundsteuer“ angestrebt. (https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/4000/16_4782_D.pdf)

Auch im Februar 2019 äußerte Ministerin Hoffmeister-Kraut auf die Frage, wie es um die Reform der Grundsteuer stehe, knapp: „Was die Grundsteuer angeht, lautet meine Maxime: aufwandsneutral und bürokratiearm. Das versuchen wir, auch auf Bundesebene mit einzubringen.“ (https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Plp/16_0085_20022019.pdf)

In ihrer Antwort auf eine Große Anfrage konnte die Landesregierung auch im Mai 2019 nicht mehr als pauschale, beabsichtigte Rahmenbedingungen vortragen. Berücksichtigt werden darf hierbei, dass die darauffolgende Debatte nur kurze Zeit vor den seinerzeit anstehenden Europa- und Kommunalwahlen geführt wurde. Zudem betraf die derzeitige Fragestellung das seinerzeit noch zu erlassene Bundesgesetz. Die Landesregierung unterstrich ihre Absicht, auf eine Grundsteuer C für unbebaute Grundstücke hinzuwirken.

Das Ziel der Landesregierung ist eine aufkommensneutrale und bürokratiearme Reform der Grundsteuer, welche die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts umsetzt. Darüber hinaus macht sie sich aber auch generell für eine Vereinfachung des Besteuerungsverfahrens durch Pauschalierungen und Typisierungen stark. Zudem sollen die Kommunen die Option erhalten, eine Grundsteuer C auf baureife Grundstücke zu erheben, um Impulse für die Innenentwicklung der Städte und Gemeinden in Baden-Württemberg zu setzen.“ (https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/5000/16_5795_D.pdf)

Hinsichtlich der Frage nach zonierten Hebesätzen, bezog sie sich erneut allein auf die Thematik der unbebauten Grundstücke.

Die Forderung der Landesregierung, zonierte Hebesätze einzuführen, um die Bebauung baureifer, aber brachliegender Grundstücke anzustoßen, wird durch die vorgesehene Grundsteuer C erfüllt. Danach sollen Gemeinden die Möglichkeit erhalten, in Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt baureife Grundstücke als besondere Grundstücksgruppe innerhalb der unbebauten Grundstücke zu bestimmen und für diese Grundstücksgruppe einen gesonderten Hebesatz festzusetzen.“ (https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/5000/16_5795_D.pdf)

Bei der Debatte der zuvor genannten Großen Anfrage traten Differenzen bei der Haltung der Koalitionsfraktionen zu Tage. Für die Fraktionen GRÜNE äußerte Frau Thekla Walker: „Wir Grünen wollen eine möglichst faire und gerechte Grundsteuer. Das Flächenmodell als Grundlage wäre dies aus unserer Sicht nicht, wenn der Quadratmeter in der Villa und der im Hochhaus quasi gleich bemessen würden. Wir setzen uns auch dafür ein, dass die Kommunen die Möglichkeit erhalten, Anreize dafür zu schaffen, dass unbebautes Bauland in die Nutzung kommt. Deswegen finden wir es auch richtig, dass dieser Vorschlag die Möglichkeit zur Erhebung einer Grundsteuer C enthält. Ich denke, man kann insgesamt sagen: Die Verhandlungen im Bund waren jetzt sehr erfolgreich. Baden-Württemberg unter Führung unserer Finanzministerin Edith Sitzmann hat sich konstruktiv und tatkräftig dafür eingesetzt, dass man zu einem guten und ausgewogenen Kompromissvorschlag gekommen ist. Es handelt sich jetzt nicht mehr um das Scholz-Modell, sondern um einen Reformansatz, der von einer breiten Ländermehrheit getragen wird.“ https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Plp/16_0091_15052019.pdf

Der Abgeordnete Tobias Wald sprach seinerzeit bereits von konkreten Vorstellungen seiner CDU-Fraktion.

Punkt 4: Wir wollen ein möglichst einfaches Modell, bei dem Grundstücke und Gebäude nach Fläche und pauschalen Werten bemessen werden. Regelmäßige Werterhebungen mit großem Aufwand müssen dabei ausgeschlossen werden. Die CDU-Landtagsfraktion steht damit für ein flächenbasiertes Modell. Ein solches Modell setzt als Bewertungsgrundlage im Wesentlichen die reine Fläche von Gebäude und Grundstück an. Dies ist für die Steuerpflichtigen und die Verwaltung einfach zu vermitteln. […] Die CDU-Landtagsfraktion sieht darin einen einfachen Weg. Das Modell unterscheidet dabei auch nicht, ob es sich um eine vermietbare oder eine eigengenutzte Immobilie handelt, und führt nicht zu Mehr- oder Minderwerten aufgrund des Baujahrs der Immobilie. Auch regionale Unterschiede – wie gesagt – können berücksichtigt werden. Das vom Bundesfinanzminister vorgelegte wertorientierte Grundsteuermodell lehnen wir ab, weil es einfach zu viele Parameter beinhaltet.“ https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Plp/16_0091_15052019.pdf

Noch während der Verhandlungen um das Bundesgesetz, blieb die Landesregierung bei ihrer Haltung zur Grundsteuer C.

Eine Option für die Kommunen, eine Grundsteuer C auf baureife Grundstücke zu erheben, ist grundsätzlich zu begrüßen. Zwischenzeitlich fand dieser Gedanke in Form einer Grundsteuer C Eingang in die Beratungen der Finanzministerinnen und -minister auf Bund-Länder-Ebene. Dies würde die Möglichkeit eröffnen, einen Anreiz zur Nutzung unbebauten Baulands zu schaffen und damit wertvolle Impulse für die Innenentwicklung der Städte und Gemeinden in Baden-Württemberg zu setzen. […]

Zur Frage der Grundsteuer C soll es im Ermessen der Gemeinden liegen, ob sie von der Möglichkeit, eine Grundsteuer C auf baureife Grundstücke zu erheben, Gebrauch machen. Die Ermessensentscheidung hat den Vorteil, dass Kommunen gezielt und auf Basis ihrer Vorortkenntnisse vorgehen bzw. über die Einführung einer Grundsteuer C entscheiden können. Die Kommunen könnten dann entsprechend des Bedarfs, z. B. in angespannten Wohnungsmärkten, einen abweichenden Hebesatz festlegen.“ https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/6000/16_6081_D.pdf

Trotz konkreter Nachfragen, ließ die Landesregierung weiter offen, welchem Modell sie den Vorzug geben wolle und wies, Stand Ende Mai 2019, gar noch darauf hin, dass auch die Rahmenbedingungen einer verfassungsmäßigen Länderöffnungsklausel erst noch geprüft werden müssten.

https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/6000/16_6137_D.pdf

Mit Einreichung des Entwurfs der Bundesregierung, wurde die Debatte auch im Landtag erneut aufgegriffen. Durch die implizierte Länderöffnungsklausel, appellierte die CDU-Landtagsfraktion, die Möglichkeit eines Landessteuergesetztes zu nutzen und vom sogenannten „Scholz-Modell“ des Bundes abzurücken. Begründet mit den sonst zu erwartenden Kosten. Welches Modell die Fraktion selbst anstrebte, war der Debatte nicht zu entnehmen. Die Fraktion blieb hier, der Landesregierung gleich, vage.

Noch etwas: Der Gesetzentwurf des Finanzministers beziffert die Kosten des Scholz-Modells auf 462 Millionen €. Man sagt, 3 000 zusätzliche Beamte werden wir allein in den Bewertungsstellen der Finanzämter brauchen. Das sind Kosten, die die Länder tragen müssen. Was wollen wir deshalb? Wir wollen ein einfaches, schlankes und transparentes Grundsteuermodell.“ CDU-Fraktionsvorsitzender Wolfgang Reinhart https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Plp/16_0095_27062019.pdf

Konkreter wurde der Vorsitzende der Fraktion GRÜNE und unterstrich die Bevorzugung eines wertbasierten Modells, wozu auch die Bodenwertsteuer gehört.

„Wir können trefflich darüber streiten, welche Vorzüge, welche Nachteile das eine oder das andere Modell haben. Aus unserer Sicht ist klar: Wertbasierte Bemessungsgrundlagen sind fairer, sind gerechter als das Flächenmodell.“ GRÜNE-Fraktionsvorsitzender Andreas Schwarz https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Plp/16_0095_27062019.pdf

Während einer Regierungsbefragung äußerte sich Finanzministerin Sitzmann dahingehend, dass verstanden werden kann, dass weder das Bundesmodell noch das sogenannte bayerische Modell zu den Favoriten der Landesregierung gehörten. Stattdessen sprach sie das später beschlossene Bodenwertmodell an, suggerierte jedoch auch, dass es Aussicht auf Einbeziehung der Gebäudeflächen geben könnte.

Schließlich gibt es ein drittes Modell, das sogenannte Bodenwertmodell. Bei diesem Modell, zu dem wir im Finanzministerium einen Gesetzentwurf ausgearbeitet haben, geht es darum, die Fläche mit dem Bodenrichtwert zu multiplizieren. Das ist also ein sehr einfaches Modell: Man braucht lediglich zwei Angaben, nämlich die Fläche des Grundstücks und den jeweiligen Bodenrichtwert, dann kommt man zur Bemessungsgrundlage. Dieses Modell wurde unisono als sehr gut bewertet, als mutig, innovativ, einfach, plausibel, nachvollziehbar und verfassungskonform. Es hat also eine sehr positive Resonanz gefunden, Herr Kollege.

Es gibt noch einige wenige offene Fragen, die zu klären sind, etwa die Frage: Kann man ohne großen Aufwand die Fläche des Gebäudes in ein solches Modell einbeziehen? Aber: Welche Fläche nimmt man dann: Bruttofläche, Nettofläche, Wohnfläche, Nutzfläche, Innenmaße, Außenmaße? Das sind also keine ganz einfachen Fragen, mit denen wir uns jetzt noch beschäftigen werden.“ Finanzministerin Edith Sitzmann https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Plp/16_0110_05022020.pdf

Zudem stellte Sie, sofern möglich, die Einführung einer Grundsteuer C ausdrücklich in Aussicht.

Auch im Rahmen eines Modells, in dem wir die Fläche mit dem Bodenrichtwert – eventuell noch mit der Gebäudefläche – mulitplizieren, ist das Einführen einer Grundsteuer C nach meinem derzeitigen Kenntnisstand problemlos möglich. Dann, denke ich, sollten wir davon auch Gebrauch machen.“ a.a.O.

Auf einen Antrag im März 2020 antwortete lediglich, sie habe sich noch für kein Modell entschieden. Dies antwortet sie sinngemäß auch zu der im Antrag formulierten Forderung nach der Vorlage eines flächenbezogenen Grundsteuergesetzes. https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/7000/16_7642_D.pdf

Entgegen vorheriger Prognosen wurde der Entwurf für ein Landesgrundsteuergesetz erst Ende September 2020 vorgelegt. https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/8000/16_8907_D.pdf

Auf Initiative des Abgeordneten Merz äußerte sich die Landesregierung erstmals im parlamentarischen Rahmen zu dem nun regierungsintern beschlossenen Gesetzesentwurf. Hierbei sind einige Aussagen hervorzuheben, die in Teilen vorherigen Aussagen deutlich widersprechen. Die Landesregierung, genauer das Finanzministerium, führt zunächst aus, dass das Bodenwert als besonders verfassungsfest angesehen werde und beruft sich hierbei auf eine „Expertenanhörung“ vom Januar 2020.

Eine Bewertung der Gebäude sei aufwendig und streitanfällig. Dies wirkt umso verwunderlicher, als die Landesregierung noch in Drucksache 16/1411 (https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/1000/16_1411_D.pdf) ein Modell in Aussicht stellte, das, unter Berücksichtigung der Gebäudeflächen, sogar die Möglichkeit von regelmäßigen Neubewertungen in Aussicht stellte.

Das implizite Ziel, eine höhere Verdichtung zu schaffen, stellt sie, ungeachtet der Frage nach der Möglichkeit der Umsetzbarkeit einer „effizienteren“ Bebauung, als besonders sozial dar. „[…] durch die Beschränkung auf den Grund und Boden wird dichtere, effiziente Bebauung gefördert. Durch diese Eigenschaften ist das Modell gerade besonders sozial.“

Sie ergänzt, teilweise widersprüchlich zu vorherigen Aussagen:

Die Bodenwertsteuer beschränkt sich auf den Grund und Boden. Dies ist verfassungsrechtlich zulässig. Die Bodenwertsteuer begünstigt die effiziente Nutzung der Grundstücksfläche. Die individuelle Entscheidung der Eigentümerinnen und Eigentümer, was mit dem Grundstück passiert, hat damit keine Auswirkungen auf die Bewertung. Im Übrigen zeigen die Beispiele, dass die alleinige Einbeziehung der Gebäudeflächen nicht ausreichend ist, sondern viele weitere Komponenten berücksichtigt werden müssten, um den Verkehrswert zu ermitteln. Dies ist jedoch in einem Masseverfahren nicht möglich. Andere Modelle, die die Gebäude einbeziehen, greifen auf sehr starke Typisierungen zur Vereinfachung zurück, sodass bei diesen Modellen eine realitätsgerechte Bewertung kaum erreicht wird. Daher hat die Landesregierung bewusst auf die fehler- und streitanfällige Einbeziehung der Gebäudekomponente verzichtet. Dadurch werden die Einfachheit und die Transparenz der Bewertung deutlich erhöht, wodurch das Bodenwertmodell im Vergleich zu anderen Konzepten in vielen Punkten den Bürgerinnen und Bürgern deutlich besser zu vermitteln ist.“

https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/8000/16_8815_D.pdf